我国60年自然保护区建设取得显著成效
发布时间：2015/12/11 8:47:44来源：阅读量：
自然保护区是依法划定的特别保护区域，保护有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物和特殊意义自然遗迹。自然保护区是遗传基因库，是国家重要生物资源的战略储备库，对国家和民族的永续发展具有重大意义。建设和管理自然保护区是尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念在生态保护工作中的具体实践，是建设生态文明和美丽中国的重要载体，也是落实生态保护红线、优化国土空间格局的重要抓手，为维护国家生态安全发挥极其重要的作用。
1956年，我国第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区建立以来，经过近60年的发展，中国的自然保护区事业经历了从无到有、规模从小到大、类型单一到全面的发展历程，取得了举世瞩目的成就。
■面积和数量均居世界前列
□初步建成保护区网络体系
党和国家高度重视自然保护区工作，在各级政府和有关部门的支持下，在自然保护区广大干部职工的辛勤努力下，自然保护区建设工作取得积极进展。
一是保护区面积和数量居世界前列。截至2014年底，全国自然保护区数量为2729个，总面积147万平方公里，占陆地国土面积14.84%，自然保护区总面积居世界第四位。其中，国家级自然保护区数量为428个，总面积96.52万平方公里，分别约占全国自然保护区总数16%和总面积的66%，占陆地国土面积的10%。
二是初步建成自然保护区网络体系。经过近60年的建设，基本形成以国家级为主、地方级为辅，野生动物、荒漠、内陆湿地和森林生态为主体，包括野生植物、草原草甸、自然遗迹和海洋海岸生态系统的多种类型，以保护生物资源为主，兼具涵养水源、水土保持、调节气候等综合生态功能的自然保护区体系。
三是保护成效显著。自然保护区使我国90%的自然生态系统、85%的国家重点保护动物和86%的国家重点保护植物以及绝大多数自然遗迹得到了保护，我国部分区域生物多样性遭受严重威胁的局面得到缓解，一些濒危物种种群得到了恢复。目前，我国已经建立了60多处大熊猫自然保护区，野外大熊猫1864只，藏羚羊恢复到目前的20多万只，朱鹮、麋鹿、珙桐、苏铁、崖柏、银杉等珍稀濒危物种的种群呈现明显的恢复发展趋势。
四是积极开展科普宣教。我国有200多处国家级自然保护区建有动植物标本馆、自然博物馆、科普馆、科普长廊等，年接待参观考察人数超过3000万人（次），150多个国家级自然保护区建立了宣传网站或网页，自然保护区成为科普教育、生态教育和弘扬生态文明、开展爱国主义教育的重要基地。
五是国际合作广泛。我国有32处自然保护区加入联合国教科文组织“人与生物圈”保护区网络，有44处列入国际重要湿地名录，有30多处成为世界自然遗产地，30处自然保护区列入世界地质公园网络。我国与全球环境基金（gef）、世界自然基金会（wwf）、世界自然保护联盟（iucn）等国际组织建立了良好的合作关系，积极履行《生物多样性公约》。成立了中俄总理定期会晤委员会环保分委会跨界自然保护区和生物多样性保护工作组，积极推进跨界自然保护国际合作。
■形成自然保护区管理体制
□初步建立起法规政策体系
在自然保护区管理方面，我国也做出了积极的探索，取得了显著成效。
一是建立了适合我国国情的自然保护区管理体制。我国自然保护区管理实行环保部门综合管理、林业、农业、国土、海洋等有关部门分工负责，行业指导和属地管理相结合的体制。环保部门负责制定自然保护区发展规划、政策、法规和标准，对各级各类自然保护区进行监督；林业部门负责林业系统自然保护区的监督管理，具体指导森林、湿地、荒漠和陆生野生动物类型自然保护区的建设和管理；国土资源部门监督管理古生物化石、地质遗产自然保护区；农业部门监督管理草原、水生生物类型自然保护区；海洋部门监督管理海洋和海岸类型自然保护区。
二是形成了比较完善的自然保护区分级管理机制。自然保护区分为地方级（县、市、省级）和国家级，实行自下而上的方式建立，各级自然保护区由同级人民政府批准设立。为提高国家级自然保护区设立和调整的科学性，环境保护部根据国务院授权组建跨部门、跨学科的国家级自然保护区评审委员会，制定了委员会组织和工作制度、评审标准等，对申请新建国家级的自然保护区进行审查，提出审批建议，报请国务院审批。认真落实国务院印发的《国家级自然保护区调整管理规定》，严格国家级自然保护区调整，否决了一批自然保护区调整申请。目前，各省、自治区、直辖市均已参照国家级自然保护区评审委员会的组成模式，建立了省级自然保护区评审委员会，规范各级自然保护区建设和管理工作。
三是初步建立起自然保护区法规政策体系。1994年，国务院颁布实施《中华人民共和国自然保护区条例》，确立了我国自然保护区的法律地位。国务院办公厅分别于1998年和2010年做出关于加强自然保护区工作的通知，印发了《国家级自然保护区调整管理规定》等，推动自然保护区发展。环保部门制定了《国家级自然保护区监督检查办法》、《自然保护区类型与级别划分原则》、《自然保护区生态环境监察指南》等部门规章和标准，强化综合监管。林业部门制定了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，农业部门制定了《水生动植物自然保护区管理办法》，海洋部门制定了《海洋自然保护区管理办法》，国土部门制定了《自然保护区土地管理办法》和《关于建立地质自然保护区的规定》等相关规章制度。黑龙江、内蒙古、浙江等24个省（区）制定了自然保护区管理法规，200多个自然保护区制定了管理条例或管理办法。1997年经国务院同意，原国家环保局和国家计委联合印发《中国自然保护区发展规划纲要（1996~2010年）》，2010年国务院审议通过《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011~2030年）》，为我国自然保护区发展起到了重要推动作用。
四是强化自然保护区监督管理。为加强自然保护区监督管理，环保部门制定了《国家级自然保护区监督检查办法》，自2008年以来，利用卫星遥感技术，建立了“天地一体化”的自然保护区监控体系，对所有国家级自然保护区开展了人类活动遥感监测和实地核查，基本摸清了国家级自然保护区人类活动的分布状况，查处了一批违法违规案件。2015年，环境保护部联合发改、财政、国土、住建、水利、农业、林业、中科院和海洋9个部门印发了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，并联合开展了全国自然保护区开发建设活动专项检查。林业局印发了《关于征用、占用自然保护区林地采伐林木有关问题的通知》，农业部制定了《建设项目对国家级水生生物自然保护区影响专题评价规范》，海洋局印发了《关于进一步加强自然保护区海域使用管理工作的意见》和《关于进一步规范海洋自然保护区内开发活动管理的若干意见》，国土资源部印发了《关于认真做好国家级自然保护区划界立标和土地确权等工作的通知》等。环境保护部联合国土资源部、水利部、农业部、林业局、中科院和海洋局，建立了国家级自然保护区管理评估机制，对400多处国家级自然保护区开展了管理评估，促进了管理水平的提高。
五是加强自然保护区管理基础工作。2010年，在财政部的支持下，环境保护部实施了第一次全国自然保护区调查与评价项目，目前已完成31个省份2000多个自然保护区的调查工作，建立了基础调查数据库和地理信息系统，基本掌握了全国各级自然保护区建设管理现状；组织开展了中国生物物种资源调查和编目，与中科院联合发布了《中国生物多样性红色名录—高等植物卷》和《中国生物多样性红色名录—脊椎动物卷》。林业局组织开展了第二次全国野生动植物资源调查和第四次大熊猫调查，农业部开展了长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区资源与环境综合调查等工作。这些工作为制定自然保护区发展规划和制定政策措施提供了依据。
■全面实施系统性保护工程
□提高保护工作“三化”水平
我国自然保护区事业是在“抢救性保护”的方针指导下逐步发展起来的，在取得巨大成绩的同时，自然保护区建设管理中仍存在生物多样性保护存在空缺，保护质量不高，保护与开发矛盾日益显现，资金投入机制不健全，生态补偿政策不完善等一些困难和问题，一定程度上影响了自然保护区事业的健康发展。今后应在抢救性保护的基础上，全面实施系统性保护工程，提高保护工作的精细化、系统化、科学化水平。
统筹全国自然保护区发展。启动第二次全国自然保护区调查与评价项目，开展自然保护空缺分析、现状评价和保护有效性调查。尽快编制并报国务院审批发布全国自然保护区发展规划，为今后自然保护区发展提供指导。在一些生物多样性丰富、生态功能重要、生态环境脆弱的区域建立保护区或提高保护级别。加快中东部地区自然保护区建设步伐，扩大保护区面积。要将河湖、海洋、草原生态系统、小种群和自然遗迹的保护作为新建自然保护区的重点。
健全自然保护区投入机制。国家级自然保护区建设和管理属中央事权。应逐步理顺国家级自然保护区资金投入机制，将国家级自然保护区运行管理经费全部纳入中央财政预算；在“中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法”中明确国家级自然保护区运行管理经费支出渠道。在保障运行经费的基础上，加强机构和人员建设，积极开展生态监测、科学研究、宣传教育和监督管理等工作，大力提升管护水平，提高保护质量。
加强自然保护区监督管理。进一步完善自然保护区“天地一体化”监控体系，建立长期监测和重点监控相结合的常态化运行机制，防范各种人类活动对保护区侵占和蚕食。严格执行《国家级自然保护区调整管理规定》，坚决抑制随意调整自然保护区范围和功能分区，确保自然保护区面积和功能稳定。定期开展自然保护区专项执法检查和管理评估，研究建立涉及自然保护区建设项目事中事后监督机制，严肃查处保护区内各类违法违规行为，完善责任追究制度，依法追究相关人员的责任。
完善生态补偿土地权属政策。研究制定自然保护区生态补偿政策，加大一般性财政转移支付力度，确保自然保护区所在地区的居民生活水平不因自然保护区建立而降低。研究制定自然保护区土地权属政策，通过收购、租赁等方式，确保保护区管理机构在保护区土地权属中的主体地位，强化对保护区土地使用的管制。建立自然保护区社区共管机制，探索适合我国国情的保护区周边居民参与保护区管理和利益公平分享的模式，有效缓解和消除社区矛盾，实现自然保护区持续发展。
作者单位均系环境保护部南京环境科学研究所